房地产调控的问题与改进方向

中央政府部门中，有十多个部委涉及房地产调控，受部门利益的驱动，各部门往往是遇到棘手的得罪地方的事情哪个部门都不想管。这势必导致地方政府按照地方利益原则同中央政府在房地产领域进行博弈，结果是政策目的不能实现。

从全局与规律的角度来看，房价上行的总体趋势难以扭转，为了防止房价过快上涨引发宏观经济剧烈波动，需要科学合理的调控。

最近一次最严厉的房地产调控始于2009年底，采取了有史以来最大力度的多种打压房地产价格的措施。房地产业是支柱性、关联效应大的产业，这样的调控会产生何种影响？这可能是许多人关注的重要问题。

改革开放以来，特别是自20世纪90年代进入社会主义市场经济体制阶段以来，我国的房地产业迅猛发展，并且在推动国民经济与地区经济发展、带动其他产业发展以及改善人民的居住条件方面发挥了不可或缺的作用。从计划经济的土壤中成长起来的房地产业从婴幼儿期到成熟期，从最初的否定住房是商品到房地产成长为一个庞大的产业，经历了一个艰难困苦的改革过程，其中政府的规范与调控是必不可少的。然后，回顾历次房地产调控过程及结果不难发现，以打压商品房价格为政策目标的调控基本上没有达到预期目的，而且事实上历次调控之后都会出现报复性房价急升。这说明政府对房地产的调控还存在问题，需要反思与改进。

改革开放以来，中央政府在引导房地产市场发育方面做了大量工作。每当出现通货膨胀预期或房价过快上涨，中央政府就会想方设法抑制房价。然而，房价的总体趋势依然是上涨。这也就是说，以控制商品房价格为主要目的的调控最终都基本上没有达到预期目的。2005年出台的“老国八条”（《关于切实稳定住房价格的通知》）与“新国八条”（《关于做好稳定住房价格工作的意见》）、2006年出台的“国六条”（《促进房地产业健康发展的六项措施》）及随后的“十五条”（《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，对“国六条”进一步细化）以及2009年12月出台的“国四条”等基本上没有达到控制商品房价格上涨的目的。究其原因，历次调控失效的原因主要有如下六个方面：

第一，没有严格区分政府与市场在房地产领域的作用范围。在房地产领域，政府该管好的是公共住房（即保障性住房）的建设与分配，而不应该一味地针对商品房。政府的主要职责是保证好低收入阶层的住房供应，开发商建造的商品房价格应该由市场调控。开发商是经济人，其要逐利，房价高了房子卖不动就不能挣钱，开发商不会推高房价害自己吧？在某种程度上说，开发商的高房价是针对高收入阶层的；高收入者支付的买房钱越多，政府从中收的税就越多，政府拿这些多收的钱贴补低收入者，这有何不妥呢？一定要分清楚，商品房主要是由市场调节的，政府只能间接引导商品房价格，公共住房才是政府关注的重点。否则，政府的调控就有越俎代庖的嫌疑。另外，完善社会主义市场经济体制必然要求明确政府的有限作用领域，政府在房地产领域不明确作用领域有违完善体制的要求。

第二，一刀切的打压政策严重忽视了地区差异。中国是一个地域差异极大的国家，各地区所处的发展阶段不同，不同地区的房地产发育程度也不一致。同时房地产业本身也存在生命周期。不同发展阶段的地区的房地产周期不一样，一个全国整齐划一的房地产政策显然是难以收到实效的。有些发达地区房地产价格有畸高的嫌疑，抑制其房价过快上涨是合理的，但对那些房地产业刚刚起步的地区采取同样的打压措施肯定是不正确的，也是不公平的。只有确认一些地区的确存在房地产过热才能对这些地区实施从紧的政策，对那些房地产还处于发育期的地区而言，打压房地产的政策是毒药。

第三，只盯住房价而忽视完善房地产业发展的规则削弱了政策的效果。房价上涨是多种因素综合作用的结果，只着眼于房价而不深究其上涨的原因可能最终落得个徒劳无益。房地产业是一个关联范围极大的产业，与其生产与销售有关的产业与部门都可能在推高房价方面发挥了作用，单纯指责开发商有欠公允。开发商开发商品房的目的就是盈利，这是无可厚非的，一些开发商缺乏“道德的血液”固然与其行为不端有关，但更应该从政府监管不完善的角度找原因。更有甚者，在一些地区，推高房价的并不是开发商，而是政府部门，因为政府出让的土地价格飙升且开发商办各种手续需要支付巨大的隐性成本，而这些成本被转嫁到购房者身上了。就此而言，与其直接棒打房价，不如先从消除政府部门推动房价上涨的因素开始。

第四，在物价普遍上涨的背景下期望房价下降缺乏现实基础。2010年元月至今，中央银行11次上调存款准备金率，一年半的时间之内共计上调存款准备金率5个百分点。而且宏观经济数据显示，PPI（生产者价格指数）、CPI（消费者价格指数）、PMI（采购经理指数）有一齐上涨的趋势。根据经济学的一般原理，在中间投入品价格普遍上涨的情况下，最终产品的价格必然会上涨。在潜在通货膨胀背景下，建材、建筑安装成本与土地成本普遍上扬，房价怎么会下跌呢？如果开发商是理性的，再严厉的打压措施恐怕也难以产生预期效果。宏观调控要治理通货膨胀，不能只将希望寄托在压制房价上。

第五，通过紧缩土地供给与银根的措施压制房价难以奏效。有些学者通过模型分析得出的结论是房价会大幅度下降，然而其推理存在致命缺陷。这些人认为，开发商资金链断裂，就会降低商品房价格。这是一种线性的思维。如果换一个角度推理，得出的结论可能完全不同。在紧缩的调控措施下，理性的开发商也可以选择暂时不投资商品房开发，这样商品房的供给必然减少。如果商品房的需求不变，在供给减少的情况下，房价会上涨而不是下降。对紧缩土地政策进行推理可得出类似的结论。从公共政策学的角度来看，不存在一个立竿见影的政策工具，任何一个政策工具都具有两面性。可见，规范房地产业发展，不能指望个别紧缩政策能产生奇效，而应该注重综合调控。

第六，没有注意不同级别政府的利益关注点的差异。房地产业不仅对其他产业的带动作用强，对地方GDP的拉动作用大，而且对地方财政的贡献大。在一些地区，房地产（包括土地拍卖）对财政的贡献率超过60%。中央政府压制房价的政策在这些地方肯定会遇到执行障碍。而且，这些地区的税源结构不改变，就不可能指望其自觉执行从紧的房地产调控政策。中央有政策这些地方有对策是必然的。

所幸的是，2010年1月7日出台的“国十一条”(《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》)与以往的同类政策相比有了一定程度的改进。例如，该政策强调了“加快推进保障性安居工程建设”、“各地要结合本地区房地产市场情况”与“加大差别化信贷政策执行力度”等，政策目标是“促进房地产市场平稳健康发展”而不是之前的只注重打压房价。但是，这个“通知”只是一个原则性的政策导向，其落实还需要规范的调控机制与详细的细则。

2010年中国的总人口为13.41亿人，城镇化率为47.5%。根据城市与区域经济发展的一般规律，城镇化率在30%-70%区间时，城镇化会快速推进。如果中国的城镇化率达到70%，动态考虑人口变化，未来还有至少3亿农村人口转化为城镇人口，按人均居住面积30-35平方米计算，对住房的需求为100亿平方米左右。这一需求还没有考虑城镇原居民的购房需求。因此，可以作出这样的判断，只要中国的现代化脚步不停止，城镇化就不会止步，因而就会在未来相当长一段时期内存在旺盛的房地产需求，这种需求是推动中国由经济大国转变为经济强国的重要力量。而且，这种影响与带动力会惠及全球正在受金融危机影响的经济，正因为如此，美国哥伦比亚大学经济学教授约瑟夫·斯蒂格利兹认为，中国城镇化进程是影响21世纪经济的两个重要因素之一。在房地产调控过程中，应该考虑到房地产业的这种战略地位与影响，切忌一味打压。从房地产业发展的周期来看，中国房地产业整体依然处于繁荣期，房价还有一定的上涨空间。如果没有注意到这种规律性趋势而死盯住房价，调控会事与愿违。除了要弄清楚房地产的战略地位外，未来调控的改进应该注重如下方面：

第一，要完善房地产调控的体制机制。体制与机制是容易混淆的两个不同层次的概念。所谓体制，是明确政府与市场的作用范围及两者关系的制度安排；所谓机制，是解决重大问题的长期化、规范化甚至是法律化的办法。完善房地产调控体制，关键是要明确政府在房地产领域的有限作用领域及政府的引导方向。完善房地产调控的机制，主要是明确政府促进房地产健康发展的长期化、规划化或法律化的办法，避免临时性、不规范的做法。迄今为止出台的房地产政策无论在体制层面还是在机制层面都存在一定的问题。导致这些政策不能达到预期目的的关键问题在于：只提出了原则性的禁止或鼓励某些行为的规定，而缺失最重要的部分，即若某开发商或地方政府违反了政策的规定将由哪个部门对违规者给予何种惩罚。在中央政府部门中，有十多个部委涉及房地产调控，受部门利益的驱动，各部门往往是遇到棘手的得罪地方的事情哪个部门都不想管。这势必导致地方政府按照地方利益原则同中央政府在房地产领域进行博弈，结果是政策目的不能实现。从宏观调控的基本要求与国外成功的案例来看，要真正促进房地产业健康发展，在体制层面需要明确政府的作用领域与重点，在机制层面需要明确政府调控的具体主体，并规范调控工具；完善的调控需要立法，而且这种法规不是一成不变的，需要定期调整。

第二，要分区域设立房地产调控标准与预警系统。根据不同地区的发展水平、城镇化率与人口密度等指标，进行房地产调控的区域划分。在此基础上确定不同的调控标准与预警体系。严格的紧缩措施只有施与那些存在严重城市病且房价过高的区域，而对一些城镇化水平较低的落后区域，不应该实行从紧的政策。此外，要通过科学的预警系统来判断与识别房地产泡沫，避免商品房价格一上涨就有人减房地产泡沫这种“狼来了”的故事。

第三，要形成相对固定、组合合理的房地产调控工具。任何调控工具都有一定的优缺点，不可能凭借一二种政策工具就能规范房地产业的发展。国家“十二五”规划纲要明确提出了5年内3600万套城镇保障性安居工程建设目标。通过保障性住房来平抑房价是政府的正确选择，但只明确建设的套数可能会引发一个问题，即地方政府为了减轻保障性住房建设的负担，可能会在单套住房的面积上做文章，因而可能会引起低收入阶层的不满。在出台具体调控工具前，应该尽可能征求利益相关者的意见，避免单纯的“自上而下”强制，努力做到“自上而下”与“自下而上”相结合，具体而言即是要充分征求地方政府、开发商与购房代表的意见。此外，政策工具的组合需要科学研究，在出台前需要评估各种工具可能产生的影响。

综上所述，中国房地产业的健康发展是关系到社会经济整体发展的大事，以打压房价为主要目的的房地产调控政策存在突出的缺陷，有必要改进。从全局与规律的角度来看，房价上行的总体趋势难以扭转，为了防止房价过快上涨引发宏观经济剧烈波动，需要科学合理的调控。引导房地产业真正健康发展，需要房地产领域的科学治理而非单纯的中央政府大棒，因而需要政府决策者的睿智、开发商与购房者的远见与房地产领域学者的深入研究。